Правительство готовится “сдуть” госаппарат

Фото: sputnik.md

Ксения Флоря

Месяц назад, подводя итоги 100 дней работы правительства, премьер-министр Павел Филип объявил, что к осени количество министерств и агентств будет сокращено на треть.

Сокращать штаты и ликвидировать ведомства исполнительная власть собирается в рамках новой масштабной реформы публичного управления. Ее черновой проект уже готов. Сейчас запускаются публичные обсуждения документа. Предположительно в июне Стратегия реформы публичной администрации на 2016-2020 гг. будет рассмотрена и утверждена правительством.

Официальный Кишинев и так запаздывает. Реформа публичной администрации – одна из задолженностей Молдовы по внедрению Соглашения об ассоциации с Евросоюзом в период 2014-2015 гг. На ее реализацию ЕС готов выделить 50 млн евро.

9 тысяч секретарш

В советское время ходил анекдот: “Правительство объявило о сокращении штатов. Первым под сокращение попал штат Айова”.

Примерно по такой схеме у нас обычно проводятся административные реформы. Бюрократический аппарат в Молдове, как Лернейская гидра: после каждого сокращения еще больше разрастается.

Предыдущая полномасштабная реформа публичной администрации была запущена 11 лет назад - в 2005 году. К 2008 году в борьбе с самим собой бюрократический аппарат потерял около 1590 единиц только в центральных аппаратах министерств и ведомств. Сокращение составило почти 37%.

В 2010 году министр экономики Валерий Лазэр объявил об очередной реструктуризации министерств, агентств и других учреждений, подчиненных правительству, с целью ликвидации малоэффективных публичных органов, оптимизации их функциональной деятельности и сокращения административных расходов. А министр финансов Вячеслав Негруца отрапортовал, что в 2009 году общие расходы на содержание госаппарата были сокращены более чем на 20%.

Но на деле, как показала статистика, количество служащих в центральных и местных органах власти в период с 2010 по 2015 гг. выросло с 27,8 тыс. до 33 тыс. человек. Причем именно за счет раздувания штатов в центральных органах власти.

2009-2010 годы, когда к власти пришел “Альянс за евроинтеграцию”, прошли под лозунгом “Каждой партии АЕИ – по заместителю министра”. В итоге во многих министерствах вместо 2-3 замов было назначено по 4. Дело доходило до абсурда: одному из заместителей министра финансов – человеку далекому от специфики данного учреждения, никак не могли придумать должностные обязанности. Он придумал их сам, следя за ремонтными работами в министерстве.

После того, как правящий Альянс сократился до 3 партий, количество заместителей в министерствах вернулось к традиционным 2-3 единицам. Тем не менее, государственный аппарат продолжал активно разрастаться.

В 2010 году был принят Закон о статусе персонала кабинета лиц, исполняющих ответственные государственные должности. Он позволил (несмотря на наличие центральных аппаратов учреждений), создавать свои мини-аппараты из руководителя кабинета, советника, помощника и секретаря премьер-министру, его заместителям, министрам, генсеку правительства, президенту, спикеру, заместителям председателя парламента, председателям фракций, народному адвокату и генеральным директорам центральных административных органов.

В 2011 году правительство приняло постановление, позволяющее госструктурам иметь в своих штатах до 40% начальников.

Какова сегодня численность бюрократического аппарата в Молдове, сказать довольно проблематично. В РМ достаточно хитрая классификация государственных должностей: лица, исполняющие ответственные государственные должности, госслужащие – руководители высшего звена, госслужащие – руководители, госслужащие-исполнители, персонал кабинетов лиц, исполняющих ответственные государственные должности, персонал органов публичной власти, выполняющий вспомогательные функции (канцелярские, протокольные, административные, администрирования информационных систем, включая ввод и обработку информации), персонал, принятый на работу на определенный период за счет дополнительных доходов и других источников и т.д.

По данным Государственной канцелярии, на 1 января 2016 года в системе публичного управления при штатном расписании в 18,7 тыс. человек было задействовано 16,9 тыс. государственных служащих. 10,4 тыс. из них – в центральных органах власти, 6,5 тыс. – в местной публичной администрации.

Если приплюсовать сюда госчиновников с особым статусом и прочие категории клерков, то эта цифра, как говорят в Госканцелярии, составит 30-31 тыс. человек.

В черновом варианте Стратегии реформы публичной администрации на 2016-2020 гг. называется цифра в 42,7 тыс. сотрудников, которые в 2015 году были заняты в центральных и местных органах власти.

Причем, как указывают в своем докладе европейские эксперты, в конце прошлого года в рамках проекта Sigma проверявшие молдавский чиновничий аппарат на предмет его эффективности, в Молдове только вспомогательный персонал, то есть секретари, сотрудники, выполняющие протокольные и административные функции; лица, администрирующие информационные системы, включая ввод и обработку информации, насчитывает около 9 тыс. человек.

Но остановимся на среднем показателе количества государственных служащих – 31 тыс. человек. Согласно предварительным данным переписи 2014 года, население РМ составляет примерно 2 млн 913 тыс. человек. Получается, что на 10 тыс. жителей у нас приходится не менее 104-105 чиновников. В Советском Союзе, считавшемся царством бюрократии, даже на пике расцвета бюрократии насчитывалось всего 73 госслужащих на 10 тыс. населения.

“Лишние” министерства

Споры о том, сколько и каких министерств и агентств нужны Молдове, ведутся все 25 лет ее независимости.

В 1980-х гг. в Молдавской ССР действовало 36 госучреждений, в том числе 27 министерств. Правительство первого премьер-министра Республики МолдоваМирчи Друка состояло из 15 министерств, из которых девять находилось в союзно-республиканском подчинении и только шесть – в республиканском, а также 15 госкомитетов, из которых 13 были в союзно-республиканском подчинении.

В конце 1990-х годов в Молдове действовало 14 министерств и 5 департаментов. Пришедшие к власти в 2001 году коммунисты объявили, что наиболее оптимальным будет правительство, состоящее из 15 министерств и 9 департаментов, и учредили новую госструктуру – Министерство энергетики. Потом оно было упразднено, а в структуре правительства появились Министерство информационного развития, созданное на базе Департамента информационных технологий, и Министерство местной публичной администрации.

Сейчас в структуре центрального публичного управления 16 министерств. В правящей коалиции говорят, что в ходе анонсированной Павлом Филипом реформы их число может быть сокращено до 10. Либералы собираются настаивать на сокращении количества министерств с 16 до 9, что, по их мнению, поможет сократить расходы на 40%.

Главный кандидат на выбывание – Министерство молодежи и спорта, целесообразность которого оспаривалась еще на момент его создания в 2009 году. Это самое малочисленное министерство: в его аппарате всего 42 человека. Для примера: аппарат самого крупного министерства – финансов, насчитывает 540 сотрудников. Но в Министерстве молодежи самая высокая концентрация начальников на душу персонала.

Ходят слухи, что при реструктуризации правительства молодежь и спорт могут отдать объединенному Министерству культуры и просвещения. Либо это, как раньше, будет Министерство просвещения и молодежи. Минсельхоз, как утверждается, может быть объединен с Министерством экономики. Минтранс – с министерством регионального развития и строительства или Министерством информационных технологий. Министерство труда – с Минздравом.

Бывший замминистра труда, социальной защиты и семьи Сергей Саинчук категорически против такой кооперации. Объединенное Министерство здравоохранения и социальной защиты уже действовало в РМ в 2005-2006 гг. И подобная практика себя не оправдала. Если труд и трудовые отношения, переданные Министерству экономики, тогда неплохо прижились в его структуре, то социальная защита так и не смогла интегрироваться в здравоохранение.

“Членами Международной организации труда являются 184 государства. В половине из них действуют министерства труда и социальной защиты. В 45% - министерства труда и занятости, а соцзащита выведена в отдельное министерство. И только у 3-4% стран - это симбиоз”, - заявил Сергей Саинчук noi.md.

“Лишние” чиновники

Специалисты считают, что даже без кардинального перекраивания нынешней структуры публичной администрации чиновничий аппарат вполне безболезненно можно сократить на 4-5 тыс. штатных единиц и, тем самым, ежегодно экономить не менее 270-300 млн леев бюджетных средств.

Прежде всего путем сокращения 40%-ого лимита начальников в министерствах и ведомствах и пересмотра законодательных положений о персонале кабинета лиц, исполняющих ответственные государственные должности. А также ликвидации в министерствах многочисленных управлений по внедрению политик.

Большие сомнения у европейских экспертов, изучавших эффективность работы молдавской публичной администрации в рамках проекта Sigma, вызвала и такая высокопоставленная штатная единица, как государственный секретарь министерства.

Ее появление в штатных расписаниях госучреждений предусматривал опубликованный летом 2012 года и вступивший в силу в начале 2013 года Закон о центральном отраслевом публичном управлении.

Госсекретарь - это госслужащий - руководитель высшего звена, ответственный за обеспечение эффективных связей между руководством министерства и работающими в нем служащими, а также между внутренними подразделениями центрального аппарата министерства.

Он отвечает за качественную разработку программ и планов министерства, разрабатывает и предлагает пути выполнения задач и достижения целей стратегических направлений деятельности министерства, обеспечивает мониторинг и оценку выполнения задач, следит за исполнением инициированных министерством законодательных и нормативных актов и т.д. Зарплата служащих на этом посту варьирует от 7400 до 9600 леев.

В экспертном сообществе еще на стадии разработки и принятия Закона о центральном отраслевом публичном управлении задавались вопросом: а чем, собственно, в министерствах тогда будут заниматься два, а то и три заместителя министра? И действительно: если исходить из перечня должностных обязанностей государственных секретарей и заместителей министра, налицо прямое дублирование функций.

Доводы лоббистов новой штатной единицы сводились к тому, что госсекретарь – не политическая фигура, и в случае отставки правительства именно он будет оставаться “на хозяйстве” в родном министерстве и руководить им до назначения нового министра, обеспечивая, тем самым, преемственность в работе госучреждения.

Но этим до сих пор вполне успешно справлялись либо сами министры в режиме и.о., либо один из уполномоченных заместителей министра. Да и, несмотря на объявленную лоббистами чрезвычайную важность должности государственного секретаря министерства, на сегодняшний день госсекретари действуют только в 9 министерствах из 16.

Европейские эксперты, изучив молдавские управленческие практики, тоже пришли к выводу, что функции и обязанности государственных секретарей четко не прописаны и не разграничены, и, по сути, дублируют функции заместителей министров. А при отборе кандидатов и назначении государственных секретарей присутствуют “слишком большие расхождения”, что не отвечает практикам ЕС.

Тем не менее, отказываться от этой штатной единицы правительство, судя по проекту Стратегии реформы публичного управления на 2016-2020 гг., не собирается.

“Усиление корпуса госслужащих высшего звена, включая государственных секретарей, в первую очередь путем ускорения процесса их приема на работу. Разработка поправок в действующее законодательство для усиления позиции госсекретарей через наделение их общими полномочиями менеджмента учреждения, включая менеджмент человеческих ресурсов”, - говорится в документе.

Аппарат “сдуваем”, “надувание” – в уме

Проводить новую реформу публичного управления правительство собирается в два этапа: 2016-2018 гг. и 2019-2020 гг. К 2020 году государственное управление в РМ должно стать “эффективным, действенным, ответственным на всех уровнях, служащим только интересам граждан, эффективно использующим финансовые ресурсы и соответствующим европейским стандартам”.

Как объявил премьер-министр, это будет “самая глубокая и амбициозная, а также самая сложная реформа центральной публичной власти, которая когда-либо проводилась в Молдове”.

Но точно такие же высокие слова и точно такие же цели произносились и ставились при проведении предыдущей “самой глубокой и амбициозной” реформы центральной публичной администрации, запущенной в 2005 году. Тогда власти тоже обещали создать госаппарат “по европейскому образцу”.

Административная реформа 2005-2013 гг., по словам экспертов, при резвом старте очень быстро вышла из-под контроля. Появилось множество административных единиц второго уровня - различных агентств, которые дублируют работу министерств. На сегодняшний день в РМ порядка 40 различного рода агентств.

Специалисты не исключают, что административную реформу 2016-2020 ждет такая же участь, что и реформу-2005. В том числе потому что, не успев объявить о грядущей масштабной реструктуризации центральной публичной администрации, правительство тут же принялось “клепать” новые госорганы. На прошлой неделе был утвержден законопроект об организации и функционировании Агентства по администрированию судебных инстанций. А в апреле Минтранс инициировал создание Морского агентства Молдовы.

Один из наших собеседников заявил, что не удивится, если вместо создания компактной и логичной конструкции государственного управления правительство при запуске административной реформы пойдет по обычному в таких случаях пути – урежет незанятые вакансии, что позволит ему отрапортовать о “существенном сокращении” бюрократического аппарата.

На сегодняшний день, по данным Госканцелярии, в центральных органах власти порядка 1300 незанятых мест, в местных администрациях – около 400.

Пустуют, как правило, штатные единицы в т.н. исполнительном звене государственного аппарата – самом низкооплачиваемом. Зарплаты здесь не превышают 3-4 тыс. леев. Поэтому хороших специалистов, с опытом работы в министерствах и ведомствах осталось очень мало. Депутаты не раз обращали внимание на низкое качество законопроектов, поступающих в парламент из правительства. А, как указывается в отчете европейских экспертов, текучесть кадров в центральных органах управления Республики Молдова постоянно растет: 12,5% - в 2013 году, 14,5% - в 2014 году.

Европейские эксперты также обратили внимание на недостаточную профессиональную подготовку молдавского чиновничьего аппарата, порекомендовав властям усилить такое направление, как профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации государственных служащих, а также усовершенствование системы оплаты их труда.

Но если при административной реформе 2005 года повышать качество госуправления власти собирались, в том числе, путем повышения окладов сотрудникам за счет произведенных штатных сокращений, то теперь, как заявил noi.md один из представителей правящей коалиции, такая задача, как повышение зарплат госслужащим в ходе проведения административной реформы, “пока не стоит”.