В чём ошибка правительства в намерении ликвидировать часть контролирующих органов?

Фото: publika.md

Думитру Барбалат

В этом году в правительстве случилось три события, которые взаимосвязаны. Было объявлено о введении моратория на проверки экономических субъектов контролирующими органами. Затем намерения получили статус закона, и был введен мораторий на контроль с 1 апреля до 1 июля.

Затем, представляя свой отчет за 100 дней работы правительства, премьер-министр объявил, что до осени будет проведена реорганизация правительства, в результате чего будет сокращено количество министерств, без какой-либо конкретизации, сколько и какие министерства останутся. Но с уточнением, что люди от этого не пострадают, что контингент чиновников останется прежним. Вскоре была озвучена и информация о том, что над этой темой уже работает какой-то проект партнеров SIGMA. Ради сокращения 10-15 заместителей министров, главных бухгалтеров, начальников юридических отделов и кадров нет надобности и никакого эффекта от подобных реформ не будет.

И наконец, 15 июня на заседании правительства был утвержден солидный проект о внесении изменений и дополнений в ряд законов, которые регламентируют контролирующую деятельность, и было объявлено о ликвидации значительного числа органов контроля. Их останется только 11 и плюс 5, которые подчиняются парламенту, но будут соблюдать требования Закона о государственном контроле предпринимательской деятельности. Эти нововведения правительство планирует ввести в течение трех месяцев со дня принятия парламентом соответствующего закона.

Таким образом, все изменения и нововведения относительно контролирующих органов идут с опережением изменений, касающихся реформы министерств.

Это вызывает особый интерес и создает большую интригу. Чтобы было яснее, с чем это связано, и какие могут быть последствия, вспомним ряд моментов, определенных в законодательстве.

Основная задача правительства – проведение внутренней и внешней политики государства

В соответствии с Конституцией (ст.96), правительство должно обеспечивать проведение внутренней и внешней политики государства и осуществлять общее руководство публичным управлением.

В положениях о действующих министерствах прописаны названия 70 наименований политики, которые эти министерства обязаны разработать, утвердить, внедрить и вести постоянный мониторинг их исполнения.

Для обеспечения реализации политики государства в определенных подобластях, или сферах, вверенных министерству областей деятельности, в соответствии с Законом о центральном отраслевом публичном управлении (ст.14), в его ведении могут создаваться административные органы в организационно-правовых формах агентств, государственных служб и государственных инспекций.

Для разработки документов о политике и ведения мониторинга их внедрения в аппаратах министерств созданы специальные управления. Здесь следует уточнить, что правительство в 2007 г. утвердило правила разработки и единые требования к документам о политике. Документами о политике являются концепция, стратегия, программа и план. Эти документы о политике обязаны разработать и утверждать сами министерства.

А уже в соответствии с Законом о законодательных актах и требованиям, введенным с 2008 г., стратегическими документами по основным направлениям внешней и внутренней политики государства являются концепция и стратегия. И должны утверждаться эти документы уже парламентом.

Однако, невзирая на то, что законодательно-нормативная база еще противоречива, посмотрим, как обстоят дела на практике. Какие документы о политике приняты и действуют сегодня? Их совсем немного. Это семь стратегий и четыре концепции, принятые парламентом. И 28 совместных документов -стратегий и планов, принятых правительством.

Если учесть, что общее количество документов о политике 70, и тот факт, что полный документ о политике - это комплект из четырех документов, что некоторые принятые документы о политике по названиям отличаются от тех, которые предусмотрены в положениях о министерствах, то становится совсем ясно – у правительства НИКОГДА НЕ БЫЛО И НЕТ утвержденных, как предусмотрено законодательством, всех документов о политике.

Например, самое основное направление в политике - это внешняя политика государства, которую обязаны разработать в Министерстве иностранных дел и европейской интеграции. Первый и последний раз, в 1995 г., была утверждена только Концепция внешней политики Республики Молдова. После этого произошло много событий, которые явно должны были и повлияли на внешнею политику страны, однако документально об этом нам ничего не известно, потому что парламент более не принимал никаких решений в этом плане.

Согласно требованиям Закона о государственной тайне, к ней относятся и внешнеполитическая, и внешнеэкономическая деятельность. Преждевременное распространение информации об этом, согласно закону, может причинить ущерб интересам и/или безопасности государства. Таким образом, некоторая секретность на определенный срок объяснима и понятна. Но не на более чем 20 лет, в течение которых нет никакой официальной информации (законов или постановлений парламента) о внешнеполитической и внешнеэкономической деятельности страны.

Что касается остальных направлений - внутренней политики, то они распределены между министерствами следующим образом: Mинтруда – 15 наименований, Mинэкономики – 11, MВД – 8, Mининформатики и связи – 7, Mинфин – 7, Mинсельхоз – 4, Mинтранс – 3, Mинстрой – 3, Mинокружающей среды – 2, Mинюст – 2, Mинобразования – 2, Mинкультуры – 2, MИД – 2, Mинобороны – 1 и Министерство молодежи и спорта – 1.

В контексте сказанного следует дополнить, что, если документы о политике, их количество, являются основными приоритетами и полномочиями правительства и министерств, то все это не отражается в структурах и штатных расписаниях соответствующих министерств. Единственное министерство, которое отличается, - это Минтруда, где при штате в 119 единиц для 15 наименований политики есть десять управлений и восемь отделов, отвечающих за разработку и мониторинг документов о политике. В Минэкономики при штате в 163 единицы для 11 документов о политике – всего три управления по направлениям политики (для малых и средних предприятий, предпринимательства и инвестиций). В структуре аппарата Минсельхоза, состоящего из 106 единиц, для четырех наименований направлений политики почему-то созданы пять управлений по политике.

Разобравшись с положением дел в области политики, вернемся к вопросу о контрольных органах.

Принятое решение о ликвидации большинства действующих органов контроля, которые в первую очередь призваны внедрять политику министерств в отрасли/подотрасли, явно опережает некоторые события. А именно: в Законе о правительстве, в девяти статьях предусмотрены его компетенции. В частности:
Ст. 10. Общие вопросы компетенции правительства (6 полномочий)
Ст. 11. Основные полномочия правительства в области социального развития, образования, молодежи и спорта, культуры и здравоохранения (11 полномочий)
Ст. 12. Основные полномочия правительства в области экономики (14 полномочий)
Ст. 13. Основные полномочия правительства в области финансов, кредита, налогов, цен и денежного обращения (4 полномочий)
Ст. 14. Основные полномочия правительства в области труда и кадровой политики в области государственной службы (2 полномочия)
Ст. 15. Основные полномочия правительства в области науки и техники (3 полномочия)
Ст. 16. Основные полномочия правительства в области обеспечения законности (4 полномочия)
Ст. 17. Основные полномочия правительства в области обеспечения безопасности и обороноспособности страны (5 полномочий)
Ст. 18. Основные полномочия правительства в области внешней политики (5 полномочий)

Таким образом, действительно, количество министерств может быть сокращено до девяти-десяти. Каждому министерству поручить по одной компетенции из Закона о правительстве.

В компетенциях для правительства предусмотрены 54 полномочия. Однако уже в положениях о министерствах эти 54 полномочий растиражированы в 1149 (690 полномочий, 175 прав и 284 функций), т.е. в 21 раз больше.

Если учесть количество исполнителей в министерствах (около 1500, исключая категории всех начальников, т.к. они не являются исполнителями), то получается в среднем на три исполнителя по два полномочия. Это критическое соотношение, т.к. при отсутствии одного исполнителя, соответствующее полномочие остается бесхозным.

Поскольку предусмотренные для министерств документы о политике ими не разработаны и сегодня отсутствуют, на протяжении десяти лет не приняты соответствующие меры по наведению должного порядка, то еще не значит, что можно уже ликвидировать и сами органы, призванные внедрять политику в отрасли. Потому что в таком случае надо будет исключить и из компетенции правительства ответственность за внедрение политики, что явно неприемлемо, т.к. на политике держатся все правительства и в других странах.

А ведь объявив о моратории на проверки с 1 апреля до 1 июля, было достаточно времени успеть разработать недостающие документы о политике, привлекая к этой работе, кроме работников соответствующих управлений министерств, еще и освобожденных от контроля и прекрасно знающих положение дел часть сотрудников агентств, инспекций и служб. Однако этого не сделали, тем самым упустили возможность и время.

Кроме того, несмотря на принятое решении о дальнейшем существовании только 11 контрольных органов, плюс пять структур, подведомственных парламенту, в принятом проекте закона ничего не сказано о внесении изменений в действующие законы, на основании которых были учреждены и действуют ВСЕ контрольные органы, в том числе те, которые решено ликвидировать. Мало того, во все эти законы вносят требование о проведении госконтроля в соответствии с Законом о государственном контроле предпринимательской деятельности. То есть, с одной стороны, решили ликвидировать, а с другой - из законов не исключили ликвидируемые органы с функциями контроля и надзора.

Если вспомнить, как проходило заседание правительства при обсуждении проекта закона, предусматривающего в том числе ликвидацию контрольных органов, как министры пытались выяснить ряд моментов, и каким образом обсуждение было закрыто, каким образом при невыясненных обстоятельствах о ликвидации большого количества подведомственных министерствам структур те же министры проголосовали единогласно за проект, то все это наводит на нехорошие мысли о том, что министры, скорее, готовы сдаться, чем разобраться в ситуации и принять адекватные меры.

Какие шаги и в какой последовательности нужно предпринять?

Начиная разработку подходов к реструктуризации правительства, министерств и других госструктур, в обязательном порядке следует начать с Закона о правительстве. Провести тщательную ревизию всех компетенций и полномочий правительства, т.к. эти вещи за последние десять лет не проводились.

После, определившись с делами для правительства, трезво оценить ситуацию и определиться с конкретными министерствами. Пересмотреть действующие положения о министерствах и разработать новые, исходя уже из пересмотренных компетенций правительства. Учесть, что основные задачи для министерств - это разработка и продвижение соответствующей политики, и исходя из этого определить и остальные их полномочия и, соответственно, штаты министерств.

Принять решение о том, что в структурах министерств будет только по одному управлению по политике, а при министерствах - только по одной структуре для продвижения политики в отрасли. В крайнем случае, при определенных обстоятельствах – по две подведомственные структуры.

Учесть, что в ряде стран успешно применяют стандарт ИСО/МЭК 17020 «Оценка соответствия. Требования к работе различных типов органов инспекции», на основе которого ряд видов госконтроля передается частным структурам. И в первую очередь – метрологический контроль, стандартизация и аккредитация соответствия.

Определиться с конкретными сроками и разработать все предусмотренные документы о политике, обеспечить их утверждение. Возможно, потребуется пересмотреть состав документов о политике и порядок их утверждения. Если за внедрение политики отвечает правительство, то было бы логично передать парламенту только утверждение внешней политики, а внутреннюю политику передать для утверждения правительству.

Следует определиться и с компонентами (терминами) документов о политике – концепция, стратегия, программы и планы действий. Введенная в Законе о законодательных актах статья, в которой в качестве документов о политике определены только концепция и стратегия, не совсем верна.

В частности, концепция представляет собой систему только общих идей, а стратегические документы тоже рассматривают только проблемы, существующие в какой-либо области, определяют инструменты их решения и ожидаемое воздействие на государство и общество. В таком случае не достает тактической части как детального плана действий - программ и планов.

Ведь программа представляет собой последовательность уже конкретных операций, которые служат инструментом внедрения политики, с четко обозначенными целями, необходимыми ресурсами, предустановленными целевыми группами и сроками исполнения. А план предусматривает конкретные задачи в определенной области на краткосрочный период, разработанный в соответствии с документами о политике, в том числе с программой правительства.

Возможно, следует ввести и понятие базовой стратегии - стратегии, на основе которой будут выстраиваться все остальные стратегии определенной деятельности. Жизнеспособность и эффективность базовой стратегии во многом будет предопределять успешность всей деятельности и всех подчиненных ей стратегий.

Вероятно, что в контексте реформы госуправления следует вспомнить старый опыт работы Госплана при нескольких основных министерствах. Так сегодня работают, например, в Японии. Они не стесняются, что приняли в «новой упаковке» систему Госплана.

Если определиться и с этим вопросом, то уже можно будет перейти ко второму варианту формирования конкретных пяти-семи министерств и Госплана в лице реорганизованного Минэкономики. Потому как это министерство уже де-факто и является Госпланом. Ведь все функции ранее ликвидированных и реорганизованных Министерства энергетики, Министерства промышленности, Министерства приватизации и управления госимуществом, Департамента «Молдова-стандарт» (стандартизация, метрология, качество, защита прав потребителей, аккредитация соответствия), Лицензионной палаты, Главной государственной инспекции по техническому надзору за опасными производственными объектами перешли в ведение Минэкономики.

Другое дело, что структура нынешнего Минэкономики не соответствует требованиям по управлению всеми перечисленными структурами. Но это дело практически поправимо за месяц, максимум - два. Кроме того, согласно своему статусу, министр экономики - зампремьера является координатором и Минсельхоза, Минтранса, Минрегионразвития и строительства, Минокружающей среды, Национального бюро статистики, Агентства по земельным отношениям и кадастру, Агентства по туризму, Госагентства по защите интеллектуальной собственности.

Минэкономики также должно обеспечить координацию работ с Национальным агентством по регулированию в энергетике, Национальным агентством по регулированию в области связи и информационных технологий, Советом по конкуренции и Торгово-промышленной палатой.

Чем тогда такая огромная, почти готовая структура, не будущий, почти готовый Госплан?