Новая система госзакупок оставляет лазейки для откатов

Фото: zn.ua

Виктор Суружиу

В июне Молдова стала полноправным членом Соглашения ВТО по государственным закупкам.

Как ожидается, молдавские предприниматели смогут участвовать в тендерах за пределами страны, а иностранные компании получат новые стимулы для инвестиций в экономику Молдовы.

Однако прежде следует довести до ума реформу национальной системы госзакупок, вокруг которой сегодня с новой силой разгораются споры. На протяжении долгих лет эта тема вызывает множество нареканий со стороны оппозиции и общественности, а также европейских институтов, призывающих реформировать государственную машину.

Переход к электронным торгам в госзакупках стал одним из условий Евросоюза. Власти полагают, что внедрение новой системы позволит ликвидировать откаты при совершении государственных закупок. Оппоненты возражают, что если взяток станет меньше, то только на низовом уровне. На деятельность наиболее крупных коррупционеров новый закон может и не повлиять.

Риски человеческого фактора

Система тендерных закупок госструктурами задумана для большей эффективности расходования публичных средств. Объем государственных закупок на рынке товаров и услуг в Молдове составляет около 10% ВВП или примерно 11 млрд леев в год. Такова стоимость контрактов, зарегистрированных Агентством по госзакупкам. Для сравнения, в ЕС каждый год около 250 тыс. госучреждений тратят примерно 14% ВВП на приобретение товаров, услуг и работ.

Национальное агентство по госзакупкам появилось в Молдове в 1998 г. на основании Закона о закупке товаров, работ и услуг для государственных нужд. Тогда оно действовало при Министерстве экономики и реформ и занималось проведением публичных тендеров на централизованном уровне, то есть на усмотрение закупающего органа. Позже со стороны международных и европейских организаций были предложены изменения и дополнения в эту систему.

Агентство перестало организовывать публичные тендеры самостоятельно, заказчик получил возможность проводить закупки под собственную ответственность. Задачей агентства стало обеспечение транспарентности, публичности закупок, проверка правильности проведения торгов и заключения контрактов, рассмотрение жалоб и споров. Однако обновленное законодательство не сделало эту систему более эффективной, а многие его положения до сих пор оставались нереализованными.

Так, уже почти 10 лет в Молдове рассуждают о разработке концепции электронных аукционов, которые исключат человеческий фактор. Предполагалось, что внедрение этой системы начнется с 2009 г., но ее запуск постоянно по разным причинам откладывался. Нынешняя система госзакупок не только не отвечает законодательным рамкам, но и является нетранспарентной, как будто умышленно создавая повышенные риски для мошенничества и коррупции.

- Система госзакупок в Молдове сталкивается с целым комплексом трудностей, которые воздействуют на всю экономику страны,- говорит глава экономического отдела Института развития и социальных инициатив «Viitorul» Виорел Киврига. - В их числе коррупция, антиконкурентные практики, низкая прозрачность, влияние политического фактора. При этом любые возможные потери в системе госзакупок влияют на развитие инфраструктуры и публичных услуг, ухудшают состояние бизнес-среды, а также снижают качество жизни граждан.

Бизнес, политика, госзакупки

В числе главных проблем эксперты также отмечают существование коррупционных схем, сложную длительную процедуру подачи документов, отсутствие действительно качественной и эффективной электронной системы по всем государственным закупкам, недостаток квалифицированных специалистов по проведению госзакупок.

В Евросоюзе обращают внимание ещё на одну проблему – тесную связь бизнеса и политики в Молдове в том, что касается бюджетных денег. Когда в нашей стране предприниматели приходят на политический Олимп, в системе госзакупок не остается места для реальной конкуренции, поскольку государственные средства во многих случаях распределяются по партийным критериям.

Ранее представители Евросоюза озвучили результаты исследования, согласно которому до 40% бюджета всех государственных закупок в Молдове оседают в карманах коррупционеров. В нашей стране наиболее подвержено коррупции приобретение фармацевтической продукции, медицинского оборудования, строительных и, в особенности, дорожных работ.

Деятельность профильного агентства регулярно попадала в поле зрения правоохранительных органов и Национального совета по конкуренции. Последний недавно выявил сразу несколько нарушений при проведении государственных закупок, связанных с симуляцией тендеров – когда регистрируется несколько компаний, которые аффилированы друг другу или вовсе принадлежат одной семье.

Нарушения в данной области неоднократно выявляла и Счётная палата после проведения аудита. Среди них – неправильное планирование закупок, неполное и неэффективное определение закупающими органами потребностей в товарах и услугах, недостаточное изучение рынка и др. Счётная палата рекомендовала приобретать некоторые товары централизованно и уменьшить количество закупающих органов: в Молдове их сегодня больше, чем в любой развитой европейской стране. При этом отсутствует формула централизованных закупок, которая позволяла бы покупать больший объем по более разумной цене.

Профессия – закупщик

Новый Закон о государственных закупках, вступивший в силу в мае 2016 г., определяет более четкие правила игры и учитывает европейские директивы в области госзакупок товаров, работ и услуг. Он приводит национальную систему в соответствие с международными стандартами ВТО. Закон предусматривает более широкий доступ общественности к контрактам о приобретении товаров и услуг, большее участие гражданского общества в этом процессе, новый подход к контрактам и соотношению цены и качества.

В планах правительства до конца нынешнего года переход основной части закупок в электронный формат и разработка системы образования для государственных заказчиков – профессиональных закупщиков. Директивы ЕС обязывают власти не только повысить эффективность государственных расходов, но и содействовать участию малых и средних предприятий в госзакупках.

Закон упраздняет Агентство по государственным закупкам, к деятельности которого было множество претензий со стороны предпринимателей и общественности. Большинство из них связаны с конфликтами интересов и коррупционной составляющей, отсутствием объективности и прозрачности в процессе закупок, подборе поставщиков и расходовании государственных денег.

Реформа предполагает появление в Молдове Агентства по рассмотрению претензий в области госзакупок, которое станет выносить вердикты по спорным вопросам во внесудебном порядке. Ожидается, что к созданию новой структуры приступят в сентябре 2016 г. путем реформирования Агентства по госзакупкам. Ведомство будет подчиняться парламенту, а не Минфину, как это происходит сегодня. На обеспечение его работы ежегодно станут выделять из госбюджета около 8 млн. леев.

В агентстве будет работать шесть советников, кандидатуры которых предложат Торгово-промышленная палата, Национальный совет по участию и правительство. Таким образом, по два человека делегируют власти, гражданское общество и предпринимательские круги. Имя гендиректора агентства и его заместителя назовет спикер, который предложит их на утверждение парламенту. Срок действия мандата составит 5 лет.

Cистема электронного оформления госзакупок, по мнению разработчиков реформы, поможет исключить человеческий фактор и наладить менеджмент публичных финансов, а также повысить прозрачность и эффективность процесса на всех этапах. На протяжении нескольких месяцев электронная система работала в тестовом режиме. В настоящее время идет процесс её оптимизации и устранения выявленных недочетов.

Без «бумажной» документации

Среди плюсов участия в тендере при помощи электронной системы называют отсутствие прямых контактов предпринимателя и представителей заказчика. Предполагается, что это не только снизит коррупционные риски, но и сделает процесс более прозрачным и быстрым, повысит конкуренцию, снизит транзакционные издержки для всех участвующих сторон. Весь рабочий процесс будет проходить «онлайн», без «бумажной» документации. Заявитель зарегистрируется в системе с помощью специальных инструментов, таких как, например, электронная подпись.

В то же время у новой системы, по мнению экспертов, есть немало минусов. Сегодня в Молдове среди малых и средних предприятий недостаточно широко распространен электронный документооборот, что может стать сдерживающим фактором для части предпринимателей. Некоторые из них не станут предпринимать дополнительные усилия для участия в тендерах, которые и без того тонут в бюрократии.

Реформу поддерживает Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР), который присоединится на втором этапе – после создания нового специализированного агентства. Как и в соседней Украине, ЕБРР в Молдове профинансирует введение системы электронных государственных закупок.

На прошлой неделе профильное агентство в партнерстве с Центром электронного управления и Всемирным банком запустили портал открытых данных (http://opencontracting.date.gov.md/), который содержит сведения о заключенных контрактах на госзакупки, начиная с 2012 г. Он обеспечивает доступ к информации обо всех госзакупках, начиная от объявления тендера и заканчивая заключением контракта.

Отныне вся деятельность в области госзакупок не только регистрируется в правительственной системе «Е-тендер», но и одновременно синхронизируется на портале открытых данных. Здесь можно посмотреть и изучить госзакупки, а также узнать, кто выигрывает тот или иной тендер.

Закон не исключает произвола

По мнению экспертов, новая система государственных закупок содержит целый ряд недочетов, в связи с чем остаются лазейки для откатов и других проявлений коррупции. В IDIS «Viitorul» говорят о необходимости исключить возможность изменения контрактов после завершения тендеров, обеспечить профессионализм лиц, вовлеченных в систему госзакупок, повысить контроль в этой системе, ввести новые определения понятий «конфликт интересов», изменить положения, связанные с суб-контрактами, разработать национальную стратегию в области госзакупок.

У экспертов также есть много вопросов к формированию Запретного списка экономических операторов – это официальный документ, куда включаются предприятия, которым на три года ограничено участие в тендерах. В Молдове используют ряд схем, чтобы обойти этот запрет, например, регистрируют новые предприятия с теми же учредителями. Разработчики реформы не учли эти особенности, и у недобросовестных предпринимателей остается масса возможностей обойти «чёрный список» и получить доступ к бюджетным средствам.

- Нельзя утверждать, что новый закон поможет устранить откаты и другие проявления коррупции,- рассуждает один из экспертов NOI.md.- Серьезного прогресса можно добиться лишь при желании правительства, если будет проделана необходимая работа. Текст закона достаточно общий, к нему будут разрабатываться подзаконные нормативные акты, с помощью которых можно было бы внести ясность по многим вопросам.

Кроме того, по словам эксперта, надо лучше контролировать эффективность расходования средств. Во главу угла при закупке товаров или услуг определенного качества следует ставить вопрос: можно было купить их дешевле у других поставщиков или нельзя? Также необходимо более развернуто прописать критерии выбора заказчика, которые закон устанавливает нечётко, оставляя довольно большую степень произвола.

- Закон не в состоянии полностью исключить возможность дать откат при госзакупках, лазейки остаются,- отмечает эксперт. - В то же время откатов может стать меньше на низовых уровнях, поскольку большинство возможностей присутствуют на этапах регулирования и планирования госзакупок. Коррупционеры, близкие к властным структурам, как раз будут иметь влияние на формирование потребностей бюджета в госзаказе. В этом и заключается один из главных недостатков нового закона – за низовой коррупцией законодатель устанавливает суровый контроль, а на более высоких уровнях бюджетные махинации ограничиваются меньше.